Zonas Económicas Especiales: oportunidades y desafíos

Recientemente se ha presentado una propuesta de ley para la creación en El Salvador de las Zonas Económicas Especiales (ZEE), con el propósito de fortalecer la creación de empleo y la atracción de Inversión Extranjera Directa en diferentes zonas costeras del país de menor desarrollo económico.

Las ZEE son un instrumento desarrollado desde finales de los años setenta para la promoción del desarrollo económico enfocado en determinadas áreas geográficas de menor desarrollo relativo y consiste, generalmente, en una serie de incentivos fiscales y medidas conexas para atraer o mantener empresas en dichas áreas geográficas. Desde finales de los años setenta, países como Inglaterra, Estados Unidos y la Unión Europea desarrollo una serie de ZEE para atraer empresas en el marco de programas públicos para la revitalización económica de determinadas zonas geográficas y, en general, estas ZEE ofrecen predominantemente incentivos fiscales a las empresas que se localicen en dichas áreas. En los años ochenta, más de 40 estados en los Estados Unidos habían aplicado programas de ZEE, además de un programa federal en la misma línea; en Europa, por medio del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (ERDS) desarrollaron una serie de programas de ZEE en diferentes zonas de estancamiento económico (Bondonio, 2003).

Las ZEE son áreas geográficas delimitadas dentro de las fronteras nacionales de un país donde las reglas de los negocios son diferentes que aquellas que prevalecen en el territorio nacional. Las zonas económicas se diseñaron como una herramienta de comercio, inversión y de política industrial espacial, que tiene como objetivo superar las barreras que impiden la inversión en una economía más amplia, incluyendo las políticas restrictivas, falta de gobernabilidad, infraestructura inadecuada y problemas de acceso a la propiedad.

Alrededor de las ZEE, se utilizan una serie términos similares para definir este tipo de instrumentos, generalmente en función de su alcance. Los principales términos son: zonas francas, zonas libres, zonas económicas exclusivas, zona libre de impuestos, puerto libre entre otros.  Los objetivos de una ZEE suelen estar asociados a diferentes objetivos y fines de política pública como el incremento en los niveles de empleo, aumento de las inversiones extranjeras directas, mejorar el clima de negocios, incrementar la base empresarial, como parte de la política industrial de los países y en general, como mecanismo de modernización de las economías.

Generalmente, la mayoría de las ZEE ofrecen tres ventajas principales en relación con el entorno de la inversión interna: i) un entorno aduanero especial con una administración aduanera eficiente y, generalmente, con acceso a insumos importados libres de aranceles e impuestos; ii) la infraestructura (como la renta de propiedades, armazón de las fábricas y servicios básicos) es más fácil de acceder y más confiable que la disponible normalmente en el país; y una gama de incentivos fiscales que incluyen la exoneración de diferentes impuestos indirectos (especialmente los impuestos ad valorem) y directos (renta, propiedad, patrimonio, etc.) además de un entorno administrativo mejorado.

De acuerdo a estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo, existen más de 3,500 ZEE en el mundo, donde más del 85% de estas ZEE se ubican en Asia y alrededor de 65 millones de personas trabajan en la ZEE. En el caso de Centroamérica y México, más de 5.2 millones de personas trabajan en al menos 155 ZEE.

ZEE por regiones

Región	Empleo	%	n
Asia	55,741,147	84.5	900+
África del Norte	643,152	1.0	65
África Subsahariana	860,474	1.3	90+
América del Sur	459,825	0.7	43
Centroamérica y México	5,252,216	8.0	155
Economías en transición	1,400,379	2.1	400
Estados Unidos	340,000	0.5	713
Europa	364,818	0.6	50
Océano Índico	182,712	0.3	1
Oriente Medio	1,043,597	1.6	50
Pacífico	145,930	0.2	14
Región del Caribe	546,513	0.8	250
Total	65,980,769	100	3500+
Fuente: Ahn (2017)

La amplia literatura sobre las ZEE encuentra que, a pesar de la heterogeneidad de las mismas, existen grandes características en su operación:

• Ocupan áreas geográficas delimitadas generalmente amparadas por marcos legales específicos que les regulan
• Están diseñadas para aglutinar un conjunto de empresas relacionadas con el propósito de crear cadenas horizontales y verticales de producción
• Disponen de un régimen especial de control de operaciones, administración y fiscalización para facilitar la instalación de las empresas, la coordinación con los gobiernos locales, la prestación de servicios

Las ZEE son distintas de las denominadas Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE) propuestas por el economista Paul Romer y que tienen un alcance completamente diferente a las ZEE, ya que las ZEDES hacen referencia a la creación de ciudades dentro de un territorio con un conjunto nuevo de reglas e instituciones dentro de ciudades “charter”, una especie de réplica de la experiencia de Hong Kong.

Una de las principales cuestiones alrededor de las ZEE es la relación de las mismas con los acuerdos multilaterales del comercio, especialmente en países en desarrollo y varias de las disposiciones relacionadas con los subsidios a la exportación. Las ZEE no se encuentran específicamente definidas en los acuerdos de la OMC. Sin embargo, las disposiciones de ciertos acuerdos, tienen implicaciones en el tipo de incentivos, especialmente aquellos que pueden generar distorsiones en el comercio.

De manera general, el Acuerdo de Subvenciones y Medidas Compensatorias y el Acuerdo de Agricultura, establecen disposiciones cuando los incentivos (su goce y beneficio) están directamente ligados a requisitos de exportación del producto o a cierto tipo de “requisito de desempeño” como la nacionalidad, cuotas o destinos.

En el caso de los países Centroamericanos, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá, adquirieron compromisos para desmontar estos esquemas en 2015, mientras que Nicaragua y Honduras no tienen estos compromisos por estar teóricamente por debajo de una Renta per Cápita menor a los $1,000. Esta situación ha llevado a que varios países han realizado reformas importantes a sus esquemas de Zonas Francas y adoptar nuevos esquemas de incentivos.

De acuerdo al Banco Mundial, Centroamérica inició las primeras ZEE en los años setenta, y en el caso de Panamá la Zona Libre de Colón data desde 1948.

ZEE en Centroamérica

Fuente: Banco Mundial (2012)

Otra cuestión de especial relevancia es el impacto que la ZEE tienen sobre el crecimiento económico, el empleo, el encadenamiento productivo, la difusión tecnológica o el desarrollo económico de las regiones o territorios. En 2017, el Banco Mundial realizó una revisión sobre el desempeño y el impacto de las ZEE de diferentes países. A pesar de la enorme dificultad de tener información estadística comparable, algunas cuestiones son reveladoras sobre el impacto de las ZEE. El primer aspecto que muestra este informe es que la trayectoria económica de las ZEE no es muy diferente de la trayectoria de la economía nacional, es decir, que lejos de asumir que las ZEE funcionan como una suerte de catalizador de la economía nacional, la evidencia muestra que las ZEE se acoplan a los promedios nacionales.

En segundo lugar, el sostenimiento del crecimiento de las ZEE no se sostiene en el mediano plazo, con lo cual, los impactos son mayores en los primeros años de implementación de las ZEE. En tercer lugar, la mayoría de las características de los programas ZEE han tenido poca relación con el rendimiento de la zona.

Para los formuladores de política es importante considerar que aprovechar al máximo el desempeño de las ZEE depende en buena medida del contexto económico y político de las zonas donde se desarrollan. Compaginar por tanto los intereses públicos con las expectativas de las empresas y los inversionistas es esencial y no siempre una tarea sencilla.

Intereses en las ZEE

Intereses públicos en las ZEE	Intereses privados en las ZEE
Creación de empleo y mejora de las condiciones de vida	Incentivos fiscales y no fiscales
Transferencias de conocimiento, habilidades y aumento en la calidad del recurso humano	Disponibilidad de Recurso humano
Introducción de nueva tecnología	Localización estratégica a mercados nacionales e internacionales
Impulso al sector exportador	Calidad de la infraestructura, incluyendo la provisión de materias primas
Aumento de la Inversión Extranjera Directa	Beneficios de los acuerdos de libre comercio
Encadenamiento productivos y derramas intra e inter sectoriales	Regulaciones claras en materia laboral, medioambiental

Los desafíos de las ZEE se pueden, por tanto, plantear en al menos cuatro aspectos cruciales:

Competitividad. Debido al creciente número de ZEE, El Salvador y la región centroamericana tiene el desafío de crecer manteniendo competitividad. Para ello, un marco esquema legal moderno, compatible con la OMC es imprescindible.

Diversificación. Unos de los grandes desafíos de la ZEE es desarrollar una estrategia para la diversificación de las actuales ZEE.  Se deben potenciar las ventajas comparativas dinámicas de la región y buscar una mayor “sofisticación” de las exportaciones

Encadenamiento Nacional es una de las tareas más importantes, ya que las PYMES pueden ver grandes beneficios de un mayor encadenamiento, pero ello pasa por desarrollar una estrategia de “valor agregado” dentro de las actuales cadenas globales de valor.

Integración regional es sin duda el elemento menos desarrollado de las ZEE. Las Centroamérica no tienen una coordinación regional ni en incentivos, beneficios, alcances y desarrollo compartido. El enorme activo de la región (proximidad, ventajas comparativas, régimen comercial) no se aprovecha en todo su potencial.

Referencias

Ahn, P. (2016). Global trends in EPZs/ SEZs. ILO ROAP, Bangkok

Bondonio, D. (2003). Do tax incentives affect local economic growth? What mean Impacts miss in the analysis of enterprise zone policies. Center for Economic Studies. U.S. Bureau of the Census

World Bank (2017). Special Economic Zones. An Operational Review of Their Impacts. CIIP.  Competitive Industries and Innovation Program. Washington D.C.